略論加快建立慈善行業標準

2010年11月2日14:47

  2008年在我國慈善事業發展歷史上具有里程碑意義:汶川特大地震激發了建國以來最大規模的慈善捐贈行動,全年捐贈規模達到1070億元;胡錦濤總書記參加中華慈善大會并發表重要講話。今年年初以來,上海、山西、吉林、湖南、浙江相繼召開慈善大會,近期安徽、寧夏、山東等省區也將召開慈善大會。各地黨委、政府主要領導及社會各界對慈善事業的重視程度前所未有。但我國慈善事業發展中一些突出矛盾和問題并沒有引起高度重視,依然在制約著慈善事業健康、快速發展。

  一、慈善已經成為社會建設中不可或缺的重要行業

  慈善事業屬于社會建設、社會發展和社會服務領域的重要內容,慈善事業對于社會保障、社會救助和社會道德建設的補充作用和促進意義為社會各界所認同,但慈善作為一個行業來培育、發展,還沒有得到大家的重視和普遍認同。我認為,慈善已經具備了作為一個獨立行業進行發展的基礎,觀點基于以下理由:

  其一,慈善行業社會需要、空間廣闊。我國有8300多萬殘疾人、2200多萬城市低保對象、4300多萬農村低保人員,每年因災需要救濟的群眾將近8000萬人,農村和老少邊窮地區還有不少人處于貧困狀態,他們在需要政府救助和幫助的同時,還需要社會慈善事業的幫扶。同時,教育、文化、環保等社會公益活動,同樣需要大家的參與和支持。可以為上億人提供幫助、全社會受益的慈善事業必然應該、也必然可以發展成為一個重要行業。

  其二,慈善行業投入巨大、社會價值明顯。2007年全國社會捐贈款物309億元,2008年達到1070億元。盡管2008年的特殊性不能完全代表當前慈善的潛力,但已經展示其旺盛的生命力。同時,慈善資源的投入價值遠高于資金的價值。徐永光先生曾說過一句話,希望工程近20年募集的40余億元資金,僅夠在北京修幾公里的地鐵,但希望工程對社會發展的價值卻不是幾公里地鐵能等同的。

  其三,慈善是可以吸收成千上百萬專業人員從事的特殊行業。目前,我國嚴格意義上的慈善機構只有上萬家,包括1500多家基金會、4100多個慈善會和紅十字會、5300余家慈善超市,以及數量還不完全清楚的從事慈善活動的社會團體、民辦非企業單位和未正式登記注冊的基層慈善組織、草根慈善組織等。目前慈善領域的從業人員應該超過十萬人,而隨著慈善組織發展、慈善服務深入和政府購買服務機制的完善,特別是基層慈善組織的發展,必將帶動上百萬專門人員投入到慈善工作中,慈善的行業正在形成。

  我們可以對比現代慈善事業發展較好的國家和地區,慈善已經是一個大的行業和產業。根據美國非營利機構Giving USA Foundation發布的年報,2007年美國人的慈善捐贈總計3063.9億美元,比2006年2950億美元增加了1%,是GDP的2.2%。同期,我國慈善捐贈309億元,占GDP的0.12%。據資料,嚴格意義上的美國慈善組織,即各類基金會,2005年的總數是71095家,從業人員37萬余人,資產規模5506億美元。美國各類基金會加上其它與慈善相關的組織和人員,慈善領域從業人員在120多萬人,而我國基金會為1500余家,從業人員18000多名,資產規模300億元。不管時間上的差異,兩者對比,就基金會這單一指標,我國基金會數量是美國的2%,從業人員是美國的5%左右,資產規模是美國的0.8%。

  2008年12月我到香港考察了香港最大的社會福利和慈善機構——東華三院。東華三院2007/2008年度的經常性收入(包含政府資助)達到48.646億港元,經常性開支為45億港元;它管轄五家醫院、一所社區學院、18所中學、16所小學、15所幼兒園和2所特殊教育學校,及41所老年服務機構、42所青少年和家庭服務機構、40所復康服務機構和17個公共服務設施。2007年該機構工作人員有1萬多人。

  我們不可能在很短的時間內達到發達國家和地區的水平,但慈善發展的潛力亟待開發和實現。

  二、慈善事業大發展需要配套的行業技術、規范和標準

  現代社會高度專業化和精細化的分工,造就了成千上百個新的行業和領域。但從來沒有一個行業能夠在缺乏一套統一的技術、規范和標準的情況下得到發展、成熟、壯大。慈善行業亦然。實際上,國際社會已經在推進慈善行業技術、規范和標準方面做了大量工作。

  參考NPO信息咨詢中心的資料,美國、澳大利亞、菲律賓、印度、尼日利亞,以及我國香港和臺灣等地的慈善機構已經制定了一系列的規范和標準,如美國更好商業局(Better Business Bureau,簡稱BBB)——明智捐贈聯盟慈善誠信標準(公開草案);獨立部門(Independent Sector)——公信力自檢清單(checklist for accountability);菲律賓非政府組織認證委員會(簡稱PCNC)——非股份制、非營利性企業和非政府組織受贈機構資格認證標準;澳大利亞海外援助委員會(簡稱ACFOA)針對非政府發展組織的——行為準則;印度志愿行動網絡(簡稱VANI)——志愿性發展組織指導原則;籌款組織國際委員會(簡稱ICFO)——國際標準;福音教派財務誠信委員會(簡稱ECFA)——七項責任服務標準;美國馬里蘭州非營利組織聯合會的通向卓越的標準(1998)——非營利部門道德與誠信守則;美國國家慈善組織信息署(簡稱NCIB)——慈善事業標準;聯合勸募——全球標準倡議行動;基金會委員會——道德原則;尼日利亞——非政府組織行為標準準則;臺灣地區——公益團體自律規范及自律公約。

  近年,國內部分機構和專家也在做相關探索,如NPO信息咨詢中心起草了——中國非營利組織(NPO)公信力標準;有關部門制定的《非營利組織會計準則》、《救災捐贈管理辦法》,甚至《基金會管理條例》、《志愿者管理辦法》等法規和政策,也包含了慈善行業規范、標準的內容。

  三、加快建立我國慈善行業標準的具體意見

  (一)建立慈善行業標準的必要性

  如果航天飛機、汽車、發電機等沒有標準,我們認為那將是一件不可想像的事情。現代社會中標準的極端重要性為大家共識。慈善公益是靠信譽、誠信和效率生存和發展的行業,標準同樣重要,因為慈善機構的生存與共同發展需要統一的規范和標準,因為公眾對慈善機構的評價需要標準。

  慈善行業標準首先是自愿性的,它為慈善工作提供指南,可以幫助界定慈善組織的管理、慈善項目的實施和慈善工作的開展的質量和水平,可以為慈善機構和人員提供明確的工作目標;作為標準,它又體現行業共識,它將界定我們的共同價值和原則,通過共同的遵守,實現自我保護和相互保護。同時,慈善標準必須嚴格服從于法律法規和政策,部分標準來源于法律法規和政策。標準盡管不等同于法律法規和政策,但應該高于法律法規和政策的要求,并更加具體和可操作。

  (二)慈善行業標準的內容

  一是關于慈善機構及其運行管理的,包括:慈善機構及其從業人員的基本道德準則;慈善機構的運作和管理,包括慈善機構的形象和聲譽;對于會員制機構而言,對會員資格的要求

  二是關于慈善項目實施和管理的標準,包括慈善項目的日常管理;項目實施的影響評估,如項目實施中受益人群的參與、對當地社區領導能力的培養和志愿者參與;

  三是關于社會募捐和社會動員的標準。

  四是慈善信息的公開透明標準,包括財務的公信度、透明度和財務審計報告,也包括項目的實施進展和項目評估報告等。

  為推動慈善捐助信息公開透明,民政部辦公廳于2009年4月2日發出了《關于做好2008年度慈善捐助信息社會公示有關工作的通知》。近日,我們初步起草了一個關于慈善信息公開透明的指導標準,擬請大家討論和提出意見。

  (三)慈善行業標準如何建立

  一是慈善行業應取得共識,并有提升行業和工作的強烈需求;二是要研究現行法律法規和政策;三是總結我們身邊的工作經驗、做法和制度;四是吸取其它國家、地區和慈善機構的標準。如可能,我們建議組建工作班子和顧問班子,先拿出標準的草案來,推動行業內和社會的討論。

  這里,我想介紹一下山東省濟寧市的案例,想引起大家的思考。濟寧市慈善總會近年總結和歸納工作中的經驗,形成了一整套的規章制度、行為規范和做法,如組織管理方面的《基層慈善組織規范管理暫行辦法》、《慈善互助基金促進會管理暫行辦法》、《慈善捐贈服務中心及接收點管理暫行辦法》、《慈善連鎖超市暫行管理辦法》;如信息公開透明機制方面的《慈善全公開暫行辦法》、《慈善公開周實施辦法》、《慈善開放日實施辦法》、《慈善網站公開實施辦法》、《慈善總會社會監督員管理辦法》、《慈善總會效能監督卡管理辦法》、《慈善總會群眾工作室接訪制度》。還有慈善義工的管理暫行辦法,慈善項目實施方案、慈善活動實施情況及年度審計情況的公開通報制度。

  得益于這些規范和制度,濟寧市慈善工作成效明顯。四年來,全市慈善組織累計募集款物4.73億元(含基金),發放救助款物9433萬元,救助困難群眾14.72萬戶。截至2008年底,全市12個縣市區、153個鄉鎮(街道)、6432個村(居委會)全部建立了慈善工作組織機構,各大企業設立了慈善工作聯絡站。設立慈善捐贈服務中心及接收站點5859處,縣級義工中心13個、鄉鎮義工站153個、村(居委會)義工站點2213個,發展義工4.07萬人,慈善連鎖超市69處,鄉鎮、村(居委員會)慈善互助基金促進會1530個,基金總額1.07億元。

  濟寧市慈善工作中的做法和經驗,實際上就包含著一系列的標準和規范。看了濟寧的做法,我有很深的體會,可以用六個字表述,就是“震動、啟發、教育”:受震動是因為沒有想到濟寧市的慈善工作發展如此之快;受啟發是因為我們一直困惑和探索的一些問題在實際工作中得到了應用,取得了成效;受教育是因為基層的慈善工作開展起來很難,但濟寧的慈善工作者用心工作,取得了意想不到的成績。

  毫無疑問,隨著慈善行業標準的建立和應用,必然導致慈善工作隊伍的專業化和職業化發展,也必將推動慈善機構的協作與聯合,從而把我們的慈善工作做得更細致、更具體、更有效。

  (鄭遠長 民政部社會福利和慈善事業促進司處長)

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