完善我國慈善事業的發展機制

2011年3月15日17:26

  慈善事業是弘揚互助友愛精神和建設積極向上的倫理道德的最好途徑與方式,具有縮小收入差距、化解社會矛盾、促進共享發展成果的不可替代的客觀功效。我國慈善事業在經濟體制改革后作為相應的國家福利體制改革和市場經濟的補充而出現。自1993年后中國迎來了慈善事業發展的高潮,也取得了顯著的成績。由于我國慈善事業的發展具有中國獨特的背景,某種程度上限制了慈善事業進一步的發展,主要是慈善機制不健全,因此,促使慈善組織運行機制發育成熟則是發展中國慈善事業的關鍵所在。

  中國慈善事業發展前景遠大。國內政治、經濟、社會因素的重大變化,客觀地表明中國慈善事業大發展已經具備相應的有利的基礎條件。首先是自2005年以來,不僅慈善事業被納入國家社會保障體系并載入國家發展的第十一個五年規劃,而且中央政府主管部門開始強勢主導著慈善事業的發展,包括召開首屆中華慈善大會、發布慈善事業發展指導綱要、以政府名義評選并頒授慈善人物獎。其次是國民經濟自改革開放以來連續創造高速增長奇跡并仍然在繼續創造著奇跡。越來越多的人進入富裕階層之后,經濟因素已不再是中國慈善事業落后的理由,相反它已成為慈善事業獲得大發展的有利因素。再次是貧富差距持續擴大,需要幫助的群體規模龐大,社會因素顯然十分有利于慈善事業的發展。最后是發展慈善事業的社會氛圍在發生變化,公眾對發展慈善事業的期待日益提升,不僅低收入階層或弱勢群體希望通過慈善公益事業的發展來獲得社會幫助,而且先富起來的人群及有能力幫助他人的人亦需要有回報社會的正常途徑。

  健全的慈善機制是推進慈善事業發展的加速器。任何一個事物的良性運行和協調發展都有它自身的合理運營機制。慈善事業在中國作為一個欠發展的事物它的成長也不是一蹴而就的,要想在中國特定的國情下健康、穩步、協調發展,也必須依靠一個良性運行機制來推動。慈善事業是社會保障體系的一種重要補充形式,與人民大眾的生活息息相關,但人們由愛心轉化為善行因受到多重制約難以實現。我國不乏有愛心的普通大眾,很多富貴之人也愿意從事慈善事業,回饋社會,這在歷次災難中都有體現。但是,人們的愛心轉化為善行常常是在政府的參與下得以實現,而且具有被動性和偶發性,不符合慈善本身的內涵。原因有一是傳統觀念限制了國內擁有80%社會財富的富豪們參與慈善事業。和西方國家不同,中國是一個重親情和倫理的國家,中國人傳承意識很強,愿意把財產留給后代。二是慈善事業內外部運行機制的不健全,限制了慈善事業的發展。主要表現在政府對慈善機構管的過多,喪失了獨立性和自主性,導致發展缺乏積極和主動性。慈善立法的層次都比較低,還沒有制定出用于鼓勵和規范慈善事業發展的綜合性、系統性的《慈善法》或《慈善事業促進法》等基本法律,造成了包括對慈善組織的性質定位、慈善事業運行機制、監督機制及機構的活動領域和慈善事業稅收優惠等方面都缺乏完善、系統的法律規范。部分慈善機構內部管理不規范,運作不夠透明、缺乏有效監督,導致國內慈善機構公信力不足,使公眾對慈善機構喪失信任。政府對慈善組織過程的監督和約束力度不夠,對社會捐贈管理機構的管理和運作不夠規范,尚未建立管理機構的信用體系。

  一、加強基層慈善機構建設,完善政府管理機制

  自1994年中華慈善總會成立,中國慈善事業就翻開了嶄新的一頁,政府也就成了慈善事業的創辦者、監督管理者和扶持者的角色,政府主導著整個社會慈善事業的發展。隨著社會政治經濟的高速發展,慈善事業發展環境的改變,政府對慈善事業的管理還停留在管字,理字工作作的不夠。縱觀我國慈善事業,不難發現政府與慈善組織之間存在著復雜的關系,慈善組織的發展與政府行動領域的大小有著極為密切的聯系,慈善事業的發展歷程體現著“大政府小社會”向“小政府大社會”歷程的轉變,政府為慈善事業讓渡空間可以促進慈善事業的發展,政府侵占慈善事業的行動領域則可能造成慈善事業的萎縮甚至消亡。因此,政府在慈善事業發展進程中所扮演的角色應適時調整,不斷發現并解決慈善事業發展中遇到的新情況新問題,真正成為一個管理員。

  發展基層慈善事業,做好基層慈善管理。從國際經驗看,我國慈善事業發展的行動導向是深深扎根于社會基層、滿足多樣需求。香港的慈善組織發展至今,盡管形式與制度發生了許多變化,但是一直未變的是其不斷關注社會基層的方向,致力于滿足社會多種需求的努力。香港作為一個多元社會,階層高度分化,需求也多種多樣。因此香港慈善組織也在探索各類型需求的基礎上,提供多層次、多形式的服務,將服務拓展到各個社區角落,建設不同檔次的福利設施,覆蓋面很大,受益人群廣,從而贏得了香港政府與廣大香港市民的信任。另外,慈善捐贈真正的主體既不是企業,也不是富人,而是普通公眾的小額捐贈。例如,美國每年兩千多億美元的募款中,70%以上來自于成千上萬普通公眾每月幾美元、幾十美元或幾百美元的小額捐款。正是普通民眾的小額捐贈和志愿參與推動了美國慈善事業的發展。而且在發達國家,實施勸募的主體通常不是當地政府,而是廣大的慈善組織,如聯合勸募組織、社區基金會等慈善組織。相比教而言,我國慈善募捐主體多是政府行為,捐贈主體多通過工作單位實現捐助,基層慈善組織未能發揮太大的作用,導致慈善行為缺少主動性、及時性和廣泛性。鄉鎮(街道)基層慈善組織是最能直接實施慈善行為的服務平臺,具有接受捐贈面廣應急救助及時快捷的作用,主要對于本區域范圍內賑災、濟困、安老、扶孤、助學、助醫等方面的應急性救助。因此,當前對于基層慈善組織要給予更多的關注,政府要把慈善工作的重心向下轉移,真正讓慈善事業惠利于廣大群眾。在農村,第三部門性質的組織發育還非常滯后,不像城市社區,各種類型的基金會、慈善組織以及非營利組織為慈善活動提供了載體與操作平臺。村委會作為村民最重要的社會組織,不僅是國家面向農民進行社會動員的最基本的行政渠道,也應成為發展慈善事業最重要的組織條件。有學者對村莊社區慈善作調查發現村莊社區捐款多少不一定取決于該地區經濟發展水平,社區組織化程度、領導者的倡導以及社區人文傳統往往占據更重要的位置。村莊社區的參與機制、激勵機制、約束機制以及宣傳機制在捐贈活動中發揮著重要作用。而且城市社區中的慈善超市目前也面臨著很多發展困境,需要政府幫助理順關系,加強管理。有學者研究發現在實踐運行當中,由于物品匹配困難、功能定位不清、資金不足等原因,慈善超市活力不足,不能發揮出較高的社會效益,有些地方連正常運轉都舉步維艱。這些基層慈善組織急需要從明晰功能定位、加大資金扶持、完善管理機制、提倡靈活治理等方面入手來構建慈善超市的長效機制。首先要為慈善超市找到合適的功能定位,即解決其存在的必要性問題。其次要為慈善超市設計出合理的運行模式,使人力、物力和資金能夠正常運轉,即解決其存在的可行性問題。再次還要完善慈善超市的管理機制,并建立一套制度化的政策扶持機制,即解決其存在的可持續性問題。最后辦好慈善超市還要因地制宜,不搞統一標準,拓寬服務內容,適當擴大幫扶對象的范圍,即解決其存在的靈活性問題。

  二、鼓勵社會力量參與慈善行動,建立社會監督機制

  目前我國的慈善事業發展存在著機遇,但同時受經濟、政治、文化及傳統觀念等因素的影響,慈善事業發展存在著監督體系不完善,不能對善款的募集、管理和使用進行有效的監督,影響了慈善事業的進一步發展。我國慈善事業在管理中存在的主要問題有,一是捐贈款物被截流、挪用。這種現象被報道的很多。二是捐資的運作使用、內部決策缺乏規范。慈善的本質是利他而不是利己,是公開透明的行為,但是由于對慈善監管不利,造成了許多問題的出現。三是一些慈善機構帳目不清,弄虛作假。對慈善事業的監管依靠兩個方面一是自律二是他律。政府承擔對慈善組織監管的主要任務,但是政府監管也存在監督漏洞和監督不力的問題。與政府的行政干預相比,公益組織的自律往往更為有效。它一方面加強了自己的權威,避免政府的過分干預,另一方面使得自律機制能與他律機制相協調,將公益組織所實現的自律秩序納人既定的法律秩序、經濟秩序和倫理規范之中。公益組織的自律包括內部管理規范、財務責信規范、募款及相關活動規范、組織工作倫理等。當然,自律作為一種有效的自我約束和自我管理手段,必須與他律相配合。缺乏完備的他律機制,自律的作用和效果就會打折。因此我們倡導發動社會力量參與到慈善行為的整個過程。社會監督是慈善公益組織監督機制中最為重要的環節,接受社會力量的監督也是社會發展的趨勢。社會監督主要包括幾個方面。一是捐贈者與公眾的監督。每個公民對慈善款物都有知情權。一方面慈善組織自己應向外公布善款的使用情況,接受社會的監督。另一方面要暢通社會監督的渠道,從制度上予以保障,增強社會公眾對慈善組織監督的主動性。二是媒體的監督。媒體具有導向和威懾作用,能對慈善組織形成約束力。三是借鑒國際經驗,建立對慈善組織的第三方評審制度。他不僅能促進好的慈善組織的發展,也能淘汰不良的慈善組織。做好社會監督需要重視三個環節,一是捐贈環節,包括捐贈款物的數量,來源方向。二是使用環節,包括捐贈款物投入對象,投入數量的確定。三是反饋環節,包括受捐贈者對善款的使用情況,使用效果。要使社會能夠對慈善事業起到監督作用,主要措施應體現在推動慈善組織建立健全內部管理制度,逐步推行決策、執行和監督分離的運行機制,建立規范、公開的財務管理制度,捐贈款物使用的追蹤、反饋機制和公示制度,及時向社會公布捐贈款物的使用情況。推動慈善組織制定行業規則和行業標準,加強行業監督,形成行業自律機制。推動第三方評估機制建設,制定評估規程和評估指標,適時開展評估工作,及時發布評估結果。推動社會監督的制度建設,加強對慈善組織的法律監督、行政監督、輿論監督、公眾監督,逐步形成自律機制和監督管理機制,提高慈善組織公信力。我國現行法律也并未提供民間公益組織信息披露的常規途徑,沒有規定公民個人可以查閱民間公益組織的資料。這都使得公眾與民間公益組織之間缺乏有效的互動,民間公益組織也因此喪失了公信力和影響力。英國《慈善法》對慈善組織的信息披露提出了明確的要求,相關規定對英國慈善組織建立良好的公信力發揮了積極作用。諸如會計賬目、會計報表、年度報表,這些原本屬于企業的會計制度內容,也應當適用于民間公益組織,這是確保民間公益組織提高其公信力的重要條件。

  三、發揮市場作用,健全慈善事業發展的動力機制

  長期以來慈善事業的發展主要靠政府的推動,人力、物力、財力主要來源于政府的投入,市場要素沒有充分體現,導致慈善事業發展動力不足。動力不足主要體現在幾個方面,即慈善機構運營經費有限,慈善組織發展的主動性不強,慈善行動社會影響力小,慈善事業吸納社會力量有限等。市場是資源最有效的配置方式,在市場經濟條件下,慈善機構也要與時俱進,主張高度重視、認真學習、巧妙運用市場機制來促進慈善事業的發展,因為在市場經濟條件下,人們的價值取向是多元的,參與慈善事業的意圖也必然不是單純的,不適應市場經濟、不熟悉市場規則的慈善機構是不可能真正有生命力的。當前我們可以通過幾個途徑發揮市場機制在慈善事業發展中的作用。

  一是在慈善活動中貫入市場機制,提高慈善事業的社會影響力和慈善組織的動員力。第一慈善機構運用市場化理念來開展慈善活動策劃,吸引更多的社會力量參與慈善事業的發展。策劃能力是企業也是慈善機構生存與發展至關重要的能力,成功的慈善項目策劃能在有能力幫助他人的人與需要幫助的人之間架設有效的橋梁,也能為慈善事業開拓發展空間和補充發展動力。第二慈善機構運用市場化理念進行慈善營銷,擴大慈善的社會影響力和號召力。把市場經濟中為謀取私人利益的廣告、公關方法應用于謀取公眾利益的慈善事業,來達到讓大眾了解慈善并吸引大眾參與的目的。因為任何一個慈善項目均有其特定的目標群體,包括特定的參與和支持群體以及特定的受助對象。慈善機構的營銷是在進行面向大眾宣傳慈善與博愛意識的同時,針對捐助群體的需要與可能進行宣傳、動員、協商等公關工作,最終促成慈善項目實施。第三慈善機構運用市場化理念進行資本運作。在市場經濟條件下,慈善基金也需要進行資本運作,它是提高效率的重要途徑。第四慈善機構還需要善于利用市場規則。因為慈善事業在市場經濟條件下,也要遵循一定的市場規則,如尊重捐獻者的意愿,給有貢獻者以適當回報(精神獎勵、社會聲望等等),并培養自己穩定的參與群體(客戶),等等。

  二是運用市場競爭機制,提高慈善組織內部治理能力。我國的民間公益組織設立條件較為苛刻,然而,一旦民間公益組織成立之后,卻又面臨極為寬松的生存環境,因為法律已經禁止在同一地區存在功能相同的民間組織。誠然,競爭機制的缺乏,使得我國慈善組織和機構的依賴性和惰性非常明顯,實踐中表現出既缺乏爭取有利條件的積極性,又疏于提高社會活動能力及公信力。而英國慈善組織的設立并無類似的限定條件,只要達到一定規模,不屬于豁免慈善組織的,都可以申請登記。這樣一來,英國慈善組織的競爭環境一方面提高了慈善組織的生存能力,另一方面也促使其積極參與社會活動、不斷提高內部治理的能力。

  三是運用人才市場機制,為慈善事業的發展建立一支專業的人才隊伍。與慈善事業作的好的國家和地區比,我國慈善組織在人力資源上略遜一籌,出現了人才匱乏或人才素質不高的現象,主要因為國內的精英人才很少會選擇獻身慈善事業作為自己的成才路徑。因此說沒有一支專業化的人才隊伍是慈善事業發展動力不足的一個原因。加強慈善機構的人員培訓,使慈善機構的人員向專業化發展,也要依托市場主體。首先慈善機構的人員組成應該由社會上真正有愛心的人自愿加入,而不是政府或是機構指派。這些人員參加慈善組織,既符合慈善事業無私奉獻的原則,又給予了他們釋放愛心的平臺。其次,通過職業培訓市場對慈善組織工作人員進行培訓,使其熟悉業務完成專業化的轉變。具體說就是加強社會福利學科建設,并制度培訓規劃,采取長訓和短訓相結合的方法,從而使其勝任慈善公益工作。最后建立良好的義工吸納機制。廣泛吸收社會各層次的民眾參與到組織中來是香港慈善組織的一條成功經驗,香港許多知名慈善組織其正式工作人員都不到10名,但義工卻有上千名。在內地慈善組織中,義工機制沒有得到很好開展,這也是內地慈善組織常常感覺人手不足的原因。建立公民高度參與的義工組織,最重要一點在于放權與信任,并使義工在組織中獲取成就感。  

  參考文獻:

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  7.吳玉琴.我國慈善機構監督機制的缺失與對策.決策參考.決策版   

  (殷民娥 周艷 等 安徽省慈善事業研究中心研究人員)

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